员额制背景下法官退出机制研究(调研第八期)

    一、法官员额制度概述

    (一)我国法官员额制度的建立

    中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将推进法治中国建设列为一项重要改革内容,明确提出深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。2014年6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,标志着我国司法体制改革正式启动。完善司法人员分类管理是司法体制改革的重要内容之一,如何运用法治思维和法治方式,建立符合我国司法特色的法官、检察官员额制度,是决定此项改革成败与否的关键所在。员额制是以控制法官、检察官人数为手段,推进法官、检察官职业化精英化,提高司法质量和效率的基础性制度。早在1995年制定的《法官法》、《检察官法》就对员额制作出了规定,但一直没有出台具体办法。随着司法体制改革的正式启动,《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要( 2014 —2018)》( 以下简称《四五纲要》)明确提出建立法官员额制度及法官选任制度的原则性规定,为员额制度的深入推进进行了顶层设计。

    在具体的改革推进过程中,我国法官员额制改革的进程同司法体制改革全面推进保持步调一致,即在启动司法体制改革的同时进行法官员额制改革,先由部分省市法院试点展开再落实到全国法院。从2014年6月开始,我国法官员额制度分三批依次建立,第一批有7个省市,第二批有11个省市,第三批有14个省市。截至今年1月底,全国27个省区市法院均已完成员额法官遴选工作,约占全国法院总数的86.7%,共产生员额法官105433名,标志着我国法官员额制改革试点工作基本完成,也标志着我国已初步建立法官员额制度。

    (二)员额法官的遴选

    建立法官员额制度的目的是为了全面推进以法官为重心的法院人员的正规化、专业化建设,努力提升法官职业素养和专业水平,实现法官职业化、精英化。根据《四五纲要》对法官选任的制度设计,针对不同级别的法院,设置不同的法官选任条件。通过法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会,按照公开、公平、公正的选任程序,选拔出品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人员,同时还要进一步健全初任法官招录、预备法官训练、上下级法院间的法官遴选以及专业法律人才选任、院校人员双向交流等配套制度。

    具有到员额法官的任职要求,除了需要符合《公务员法》、《法官法》等任职的基本条件,如年满23周岁、从事法律工作满两年等外,各省市在遴选员额法官的时候都制定了更加严格的任职条件。综合各省市遴选法官的标准,员额法官的任职条件主要有以下几个方面:第一、具备相应范围内适用的法律职业资格证书;第二,法院内已依法任命的具有审判职称的人员、任职满五年的法官助理、优秀律师或者法学专家;第三,近三年内未因个人违法违纪行为受过党纪或行政处分,也未因主观故意、重大过失导致裁判错误进而造成严重后果;第四,具有良好的政治素质,具备与司法责任制相适应的业务能力、工作作风和职业操守;第五,具有正常履行审判职责的身体条件。对于员额法官的遴选程序,全国各省市基本采用考试+考核的办法进行。考试一般是由全省统一组织的笔试考试,考试的内容侧重于审判实务,主要考察参选人员的审判业务水平。考核的方式比较多样化,通常采取素能考核、实绩公示、民主测评等综合方式进行。

    从以上法官遴选的条件和程序来看,对于员额法官的选任,各级法院都坚持择优录取的原则,确保入额以后的法官在审判业务能力、法律素养、思想政治素质等各方面都能胜任职业化、专业化的法官岗位要求。

    二、目前员额法官退出的几种情形

    从全国范围来看,在绝大多数省市员额法官的遴选工作已初步完成,但是与员额制相适应的的退出机制尚未建立起来,目前员额法官退出时的操作办法仍沿用以前的相关规定。实践中员额法官退出的情形主要有以下几种:

    (一)退休

    退休是指劳动者因年老或者丧失劳动力而退出工作岗位。根据《公务员法》、《法官法》的规定,法官在到达一定年龄之后应当退休。目前我国在职法官的退休制度依照比照使用的是公务员的退休制度,在退休年龄上也与公务员一致,即男性年满60周岁、女性年满55周岁,在满足一定条件下还可以申请提前退休。与域外国家相比,美国、德国法官的最早退休年龄为65周岁,加拿大、澳大利亚法官的退休年龄为70周岁。可见,我国法官的退休年龄偏年轻化。值得注意的是,我国法官因年老的退休是一种“应当”退休,即带有强制性的意味,实践中也几乎未出现法官年满60周岁还在岗的情况。虽然《法官法》规定法官的退休制度由国家另行规定,但是我国没有建立起符合法官职业特点的单独的法官退休制度,我国对法官的退休管理仍然具有行政化的特点。

    (二)主动退出

    1、主动辞职

    辞职是指劳动者根据自愿主动提出辞去职务,与用人单位解除劳动关系的行为。法官提出辞职不仅退出了法官序列,也离开了法院系统。根据《法官法》的规定,法官辞职应当由本人提出书面申请。结合《公务员法》第八十一条的规定,有下列情形之一的,法官不得提出辞职:一是未满国家规定的最低服务年限的(有些地方会根据用人单位的需求,规定三至五年不等的最低服务期);二是重要公务尚未处理完毕,且须由本人继续处理的;三是正在接受审计、纪律审查,或者涉嫌犯罪,司法程序尚未终结的;四是法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。法官辞职本质上是一种人才流动方式,具有必然性,但是法院仍应当不断探索司法管理体制改革,让更多优秀的法律人才愿意留在法官队伍。

    2、主动转岗

    从目前人民法院的岗位设置情况看,除了法官岗位,还有包括法官助理、书记员在内的审判辅助人员岗位、以及包括政工、行装等在内的司法行政人员岗位。如果法官不想从事审判员的工作但又想继续留在法院内,可以主动申请转岗。在这次员额制改革中,有部分原来具有审判资格的审判人员基于自己的身体原因、工作压力原因等个人意愿未申请入额,而是主动提出成为法官助理或行政管理人员。笔者认为,入额需以自愿为前提,对于以前已具有审判职务而未申请入额的人员,法院需妥善安置好此类工作人员并保障其相关权益。

    (三)被动退出

    被动退出是指非出于法官本人的意愿,法院因其自身原因不得不强制其退出法官队伍。法官的被动退出主要有以下三种情形:

    1、因制度规则而退出

    在各地的员额制改革中,为体现人员分类管理,大多明确了关于纪检组长、政治部主任以及综合行政部门负责人一旦入额,就需要主动辞去原岗位工作,或员额法官被任命为纪检组长、政治部主任以及综合行政部门负责人的,应按规定程序免去员额法官身份。虽然表面上看是给予了这部分人员在本职岗位和员额法官之间自由选择的权利,这种非此即彼的“选择”对绝大多数人而言是偏向被动而非主动的。

    2、因自身能力不足而退出

    一名合格的法官,不仅需要具备深厚的法律功底、丰富的审判经验,还应当秉持清正廉洁、公正为民的职业操守。法官职业的高要求决定了法官群体的少数性,而法官职业的重要性也决定了法官队伍必须精英化,对能力不足的人员应当予以淘汰。何况面对越来越复杂的社会环境,公众对高质量司法服务的需求越来越多,更需要一批高素质的法官队伍来维护社会公平正义。围绕审判工作而言,法官能力不足表现主要有:一是因身体健康状况、心理压力或者工作效率问题长期难以完成本院法官的基本工作量;二是因自身法律功底不够或者审判经验的缺乏难以对具体案件做出公正、合理的裁判。当然,判断一个法官是否能力不足需由特定主体以公开、公正的程序进行科学的考核。

    2、因违法违纪而退出

    法官是国家公职人员,是审判权运行的主体,在任何时候都不得滥用手中的权力。法官在履职的过程中,对内要接受纪检监察部门的监督,对外要接受人大、纪委、检察院和社会公众的监督。法官的违法行为可以分为与履职相关的违法和个人生活中的违法行为。在最高人民法院发布的《关于完善人民法官司法责任制的若干意见》中明确规定了违法审判情形必须追责,包括审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的等七种情形。违纪行为则主要是法官违反政党或者法院的相关纪律规定,出现违反职业道德的行为。根据法官违法违纪的程度,可能出现被开除、撤职、降级、记大过、记过、警告的结果。

    在员额制改革中,本着遴选优秀法官的原则,许多法院都要求近三年无任何处分的人员才能参加遴选。按照员额法官的选任标准,一旦员额法官被处分就应当退出法官序列。当然确定法官是否违法违纪应当经过严格的调查后作出处理,并保证法官有申诉控告的权利。

    三、员额制背景下建立法官退出机制的重要意义

    虽然目前员额制度已初步建立,但这并不代表着法官员额制改革的全部完成。法官是公平正义的捍卫者,是司法产品的制造者,法官素质的高低直接决定了法院能否发挥社会“最后防线”的作用。根据员额制的制度设计,入额后的法官都必须办案,员额法官将大量留在审判一线。一旦员额法官队伍出现差错,势必影响整个法院审判工作的开展,造成社会的不良效应。因此,构建员额法官的退出机制,让不胜任的、不想留的、不能留的人员退出员额法官序列是员额制改革的应有之义,其重要意义主要体现在以下三个方面:

    (一)是确保员额法官队伍职业化、精英化的重要途径

    虽然实践中对员额法官的选拔坚持择优录取的原则,但是入额后的法官是否能一直胜任、怎样杜绝入额法官懈怠不办案等问题将在法官遴选之后逐渐凸显。选任员额法官只是员额制改革的第一步,要真正确保员额法官队伍的职业化、精英化需要建立一系列配套制度加以保证,如员额比例动态调整机制、晋升机制、退出机制等。笔者认为,建立员额法官的退出机制是确保员额法官队伍职业化、精英化的重要途径。一是退出机制可以将不适任法官剔除法官队伍。在司法改革的背景下,之前择优遴选的员额法官能否适应改革的压力、能否胜任越来越大的工作强度等一列问题都有待实践检验。建立退出机制就是给检验法官一个出口,将不适任的人员剔除法官队伍,并将其他优秀人员吸纳进来。二是退出机制可以倒逼法官提升素质、增强能力。由于员额法官数量在一定时期相对固定,对于想要留在法官队伍的审判员来说,迫于因淘汰而退出的压力,就不得不在审判工作中一直不断提升审判业务水平和不断加强自我修养从而确保审判质量。

    (二)是确保法官员额制度良性运作的重要保障

    建立法官员额制的目的是选拔出一支审判经验丰富、职业道德良好、思想素质过硬的法官队伍留在审判一线,提升司法公信力,从而促进我国整个司法领域的进步。法官员额制度的良性运作,除了制定严格的进入机制,还应当设计相对宽松的退出机制。退出机制的建立,一是可以适应既定员额比例的要求。根据中央的要求,员额法官的数量一般情况下不仅不能突破法院政法专项编制人数总额的39%,还应当留有余地,为后起之秀留下入额的空间。如果没有退出机制为不适任、不想留的人员一个出口的话,那在既定员额比例相对固定的情况下,优秀的人员也将进不来,这将导致员额法官队伍的素质整体下降,有违改革初衷。二是可以整合最优审判资源。审判资源的优化配置,是提升审判效率、提高审判质量的重要方法。员额制改革的目标是让优秀的法官坚守在审判一线,去做法院最多、最重要的工作,最大限度的利用司法资源。科学的退出机制一旦建立,其淘汰功能可以让能力不足者从审判一线退下来,其激励功能又可以让优秀者进入审判一线,这样审判人员与审判辅助人员便可以凭其能力或意愿去到最适合的岗位,让人力发挥最大效用。

    (三)是落实司法责任制的必要前提

    2015年9月21日最高人民法院颁布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以全面推进司法责任制改革。司法责任制改革的目的是让审理者裁判、裁判者负责,而员额制改革的目的是确定谁是裁判者。两项改革都是司法体制改革的重要举措,二者相辅相成、共同配合才能促进司法进步。笔者认为,员额法官退出机制的建立是法官员额制度有效运行的关键,也是落实司法责任制改革的必要前提。其主要原因在于:一是退出机制的建立可以确定最终的“裁判者”,明确司法责任制的主体。司法责任制的落实依赖于审判权限、审判主体的明确。遴选法官只是初步确定审理者的范围,司法责任制下最终的责任者则应当是亲历案件的裁判者。而退出机制的建立则能让不能负责、不愿负责的人离开,从而确定最终能够负责的裁判者。二是退出时的考评结果是司法责任制下评价法官的主要依据之一。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中提出要建立符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制,以作为落实司法责任制的方法。在员额法官退出机制中,其核心也是建立对法官审判工作的科学考评机制,以确定法官是否退出。而退出机制中对法官的考评是至少一年一评的常态化评价,其考评结果的档案功能、留痕功能、评价功能为司法责任制下错案追究提供了最重要的依据。

    四、完善员额法官退出机制的几点设想

    如前所述,员额法官退出机制的建立是确保员额制改革成功的关键也是落实司法责任制的前提。目前员额法官退出的操作办法仍沿用以前的旧规定,未建立起与员额制相适应的法官退出机制。在完成员额法官遴选以后,各地相继成立法官惩戒委员会,各级法院也陆续在本院设立法官考评委员会,探索打破“入额终身制”的员额法官退出办法。笔者认为,员额法官退出机制的构建是个系统工程,其中涉及到法官退休制度、考评制度、惩戒制度、权益保障制度、人才流动制度等方方面面。笔者试图以上文提到的法官退出的几种情形为出发点对员额法官退出机制进行初步探索。

    (一)建立符合法官职业特性的退休制度

    退休是员额法官退出的最主要方式之一。从本轮员额制改革中我们可以看到,相比以前的法官队伍而言,员额法官队伍的平均年龄有所提高,法院的骨干员额法官基本都是35周岁到45周岁之间。随着员额制度的不断深化,法官职业的经验性要求必将导致以后入额法官的年龄门槛将越来越高,而与之相适应的退休年龄也应当有所调整。反观目前我国法官沿用的行政人员退休制度已不适应员额制,也不符合法官的职业特性。

    笔者认为,建立符合法官职业特性的退休制度,就适应员额制而言,可以从以下两个方面做出改变:一是增设可以延迟退休的情形。一方面让热爱审判工作的资深法官留在队伍防止初步员额制后法官队伍出现资深法官退休而年轻法官尚未成长的断层现象;另一方面有利于充分发挥资深法官的经验优势促进法官队伍的精英化。延迟退休的前提是法官在履职过程中都有良好的审判工作实绩,至于延至退休的年限可以参考域外一些国家的法官退休年龄,暂定五年较为适宜。二是以自愿申请为原则。目前法官退休具有强制性色彩,在增设可以延迟退休的情形下,应当设立自愿申请的原则,即是否延迟退休以法官意愿为准,在可以延迟的年限里法官未提出退休时不适强迫其退休。设立自愿原则主要是基于目前我国法官入额年龄偏年轻化,从人文关怀角度不宜强迫其延迟退休,从利用司法资源角度又不宜鼓励其提前退休。三是提高法官退休后的权益保障。维护法官权益是法官履职的重要保障。面对司法改革的巨大压力,既要落实法官在职时候的工资待遇又要加强对退休法官的经济保障,建立与行政人员不一样的法官退休金制度,特别是要提高延迟退休的为司法事业做出较大贡献的法官的经济保障。

    (二)建立对辞职法官的离职审查制度

    法官入额后的司法责任追究制与所享有的权利两者权衡不对称、平时司法压力的积累及其他原因的考量,导致特别是北上广等大中城市法官离职现象频发。我国除《公务员法》规定的公务员不得辞去公职的情形外,法官可以随时申请辞职,缺乏对法官辞职的规范性限制。员额制背景下,对法官的管理与考核愈加严格,也应当加强对主动辞职的法官的离职审查,确保因其退出不会对司法审判造成不良后果。

    结合审判实务,笔者认为该审查制度的设置,第一,在审查的内容上应当包括但不限于:1、法官任职期间的主要财产除去正常收人外与任职前的差额及其来源;2、审查其任职期间是否还有未结的案件,原则上有未结案件的应当自全部案件结案后才可以离职;3、审查在职期间是否存在针对该辞职法官承办案件的涉诉信访或案件投诉未处理完结的情形。第二,审查启动的时间应为员额法官提出辞职的时间。按照《公务员法》的规定,对法官辞职申请的应当在三十日内审批,对具有领导职务的法官辞职申请应当在九十日内审批。因此,对员额法官审查应当在其提出之日启动,并在三十日内审查完毕。第三,审查可以由法官考评委员会进行。目前,各级法院的法官考评委员会相继成立,许多法院已完成对员额法官的第一次年度考核。笔者认为,对离职法官的审查也可以由法官考评委员会进行,一方面可以节约司法资源,另一方面法官考评委员会可以利用平时对员额法官的考核结果更加快速开展审查工作。

    (三)建立对员额法官的科学评价机制

    对于被动退出的员额法官,不管是因能力不足还是因违法违纪,都以公正、科学的评价制度对其行为做出准确、公正的评判。

关于员额法官是否能力不足的评价其实就是对员额法官审判工作的考核。第一,评价主体应当是法官考评委员会。长期以来,由于绩效考核工作未得到应有重视,有的法院甚至未设立法官考评委员会。员额制改革后,各级法院都已经设置了法官考评委员会,明确了对员额法官进行考核是法官考评委员会最主要的职责。为保证评价主体的公正性和独立性,实践中有的法院建立第三方评价机制定期考核员额法官。笔者认为,各级法院在成立法官考评委员会的基础上应当充分发挥其监督、评价作用,但在组成人员的选任上应当慎重,除了选任院领导、各庭室负责人、员额法官代表之外,还应当有适当比例的外界人士参与,如可以邀请人大代表、人民陪审员等具备法律常识和相应判断能力的人员,以此保证法官考评委员会的考评结果更加中立。第二,评价内容应当以审判质量为核心。入额后的法官应当向一线审判岗位倾斜,入额院、庭长也应当按比例完成一定的办案数量。在入额必须办案的要求下,案件的审判质量即是员额法官能力的集中体现。因此,对员额法官的考评应当以审判质量为核心,兼顾对法官司法作风、科研能力等方面的考核。第三,设置科学的评价标准。以往对法官的考核过于注重案件数量、结案率、发改率、调解撤诉率等量化指标,造成业绩评价导向偏差。员额制改革后,应当结合审判实务,通过科学测算设置评价标准,注重审判工作实绩,根据案件难易程度合理设置权重比例,对法官的专业能力和实践经验着重进行考察,而不能将法官行政级别和法官等级简单地等同于法官资历与专业能力水平。

    根据行为违法违纪的程度,员额法官可能被开除、辞退、换岗、处分等。为保障员额法官正常履职,提高员额法官办案积极性、主动性,将违法违纪的员额法官剔除法官队伍应当慎之又慎。因此,对法官违法违纪行为的评价应当坚持以下几点:第一,充分发挥法官惩戒委员会的评价主体作用。目前许多省市已统一设立了法官惩戒委员会,制定了惩戒委员会的章程。笔者认为,法官惩戒委员会成立目的就是为了加强对法官的监督与管理,对法官行为进行中立的评判。因此,实践中要充分发挥法官惩戒委员会的评价主体作用,各级法院在对员额法官违法违纪进行处理时应当根据法官惩戒会的意见做出决定。第二,当事员额法官有权陈述、举证、辩解。基于程序正义,在当事员额法官接受违法违纪行为调查时有权提供相关证据材料,并且有陈述、辩解的机会。第三,当事员额法官对评价结果不服的可以复议、复核。复议的处理由做出处分决定的法院进行,复核的处理由原决定法院的上一级法官进行。

    (四)建立司法人员岗位双向流动机制

    在遴选员额法官时,由于员额数量的限制,各级法院都有未能入额的审判员或者助理审判员,实践中安置未入额的审判员的方式主要有:1.转为法官助理;2.转到法院综合部门的非审判事务岗位上;3.推荐给其他国家机关单位;4.提前退休。除了退休、辞职等彻底离开法院的情形,员额法官退出之后也涉及到退出人员的安置问题,而妥善安置好退出员额的法官是构建员额法官退出机制时不可回避的现实问题。

参照未入额法官的安置方式,员额法官退出的安置路径主要有以下三种:第一,退休。但此种方式只适用于因身体健康、办案压力大、能力不足等原因自愿退出且满足提前退休条件又主动提出申请的员额法官。第二,推荐去其他国家机关单位。由于不同单位有不同的人事关系,此种方式能安置的人员极少。第三,内部转化。此种方式是安置被动退出人员的最主要措施。至于如何转化,笔者认为可以建立司法人员岗位双向流动制度。

    为进一步加强司法人员的分类管理,各级法院将本院工作人员分为员额法官、审判辅助人员和司法行政人员三类。员额退出法官的内部转化要解决的是如何将其安排到最合适的岗位上,建立司法人员岗位双向流动制度的目的也在于此。具体而言,司法人员岗位双向流动制度主要有以下几个方面的内容:第一,根据退出原因的不同,将员额退出法官进行不同分流。对于主动提出转岗的员额法官,可以充分听取其意见,结合其能力将其安排到审判辅助岗位或者司法行政岗位上。对于因考核不合格而退出的员额法官,宜将其分流到法官助理的工作岗位,鼓励其继续在审判辅助岗位上积累经验,加强专业知识学习,争取在新一轮的遴选中进入法官序列。对于因一般违法违纪而退出且尚留在法院的员额法官,由于其履职的过程中出现了司法作风问题,应当将其调离审判岗位,将其分流到司法行政人员的工作岗位。第二,开通法官助理向员额法官流动的渠道。法官助理是员额法官的储备人员,以后员额法官必将主要产生于法官助理之中。但在以后的遴选中,应当优先考虑之前从审判岗位退出的员额法官,一方面是因其从事过审判业务具有经验优势,另一方面可以在严格的考核制度下保障员额法官的工作积极性。第三,开通司法行政人员向法官助理流动的渠道。许多法院的司法行政人员大多不具有法律知识背景,很少向司法审判岗位流动。从充分利用司法资源的角度,可以给予退到司法行政人员岗位的员额退出法官再次进入审判岗位的机会。但再次进入时应当循序渐进,一是正在接受处分的要先过了处分期才能进入审判业务部门,二是要先流动到法官助理岗位上进行锻炼后才能参加员额法官的遴选。

 

    在新一轮司法改革中,员额法官的退出将是我们必须面对和回应的重大课题。建立符合司法规律、顺应司法改革新要求的员额法官退出机制是员额制良性运作的关键,也是落实司法责任制的必要前提。司法体制改革之路任重而道远,员额法官退出机制的建立也不是一蹴而就,我们应当克服实践中遇到的困难和阻力,以提升审判质量、增强法院的司法权威性为目的,逐步探索员额法官退出的具体办法,推动司法进步。

(撰稿人        陈晴   蔡艳)